時代變遷，見證土地承載國計民生之重。 

　　堅持最嚴格的耕地保護制度，始終是一個基礎(chǔ)性、全局性、戰(zhàn)略性的問題，“牢牢守住18億畝耕地紅線”，也一直是習近平總書記牽掛于心的大事要事。 

　　一條耕地紅線，支撐著十幾億人的口糧安全，維系著中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，牽動著人與自然和諧共生的發(fā)展方略。諸此種種，無不關(guān)乎“國之大者”。 

　　2022年，百年未有之大變局加速演進，國內(nèi)外不確定性因素增多，自然資源管理統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全面臨多重風險與挑戰(zhàn)。這一年，全系統(tǒng)以久久為功的使命擔當，緊扣黨中央要求持續(xù)健全新時代耕地保護制度體系，推出一攬子“長牙齒”的改革舉措，全面壓實耕地保護責任，以“嚴”為綱全方位守護耕地紅線，為糧食連年豐收、經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展和國家總體安全筑牢了根基。 

　　推動建立更加科學、嚴密的耕地保護制度體系 

　　耕地凈減少1.13億畝，凈流向林地1.12億畝、園地0.63億畝，現(xiàn)有耕地質(zhì)量總體不高，分布重心繼續(xù)北移…… 

　　數(shù)據(jù)支撐，關(guān)乎決策質(zhì)量。 

　　“三調(diào)”摸清了全國國土資源家底，也反映出耕地保護存在的突出問題與嚴峻挑戰(zhàn)。2022年，這些調(diào)查成果及時得到轉(zhuǎn)化應(yīng)用，為進一步加強耕地保護等重大決策部署提供數(shù)據(jù)依據(jù)，全面支撐了全國國土空間規(guī)劃綱要編制和“三區(qū)三線”劃定，還對建立耕地年度進出平衡制度、加快耕地保護立法進程等國土空間治理產(chǎn)生了深遠的基礎(chǔ)性影響。 

　　制度建設(shè)，關(guān)乎治理效能。 

　　習近平總書記指出，“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。進入新時代，人與自然和諧共生的高質(zhì)量發(fā)展賦予耕地保護更豐富的內(nèi)涵和使命，也帶來更多挑戰(zhàn)。如何與時俱進，不斷完善最嚴格的耕地保護制度，成為對國土空間治理能力的考驗。為此，自然資源部門以空間規(guī)劃為引領(lǐng)，以完善立法為支柱，以用途管控為核心，推動建立耕地保護更加科學、嚴密的整體性制度體系。 

　　道法者治，良法善治為要。 

　　最嚴格的制度落地，離不開最嚴密的法治保障。隨著新版《土地管理法》及其實施條例的執(zhí)行，最嚴密的法治網(wǎng)絡(luò)也越織越密。2022年，大多數(shù)省級土地管理法實施辦法紛紛落地，最嚴格的耕地保護制度在法治層面得到更為明確的詮釋：耕地利用優(yōu)先序、耕地質(zhì)量管護、耕地保護補償、耕地保護責任落實、永久基本農(nóng)田劃定與特殊保護，以及耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等用途管制要求，都得以在法律法規(guī)和地方政策層面細化落地。更值得關(guān)注的是，以立法“小快靈”著稱的《黑土地保護法》應(yīng)運而生，《耕地保護法》也已上報國務(wù)院審議，此類專門立法使耕地保護法律制度的系統(tǒng)性與整體性更加完善。 

　　頂層設(shè)計，關(guān)乎戰(zhàn)略全局。 

　　“從大的方面統(tǒng)籌謀劃、搞好頂層設(shè)計，首先要把國土空間開發(fā)格局設(shè)計好?！绷暯娇倳泴量臻g開發(fā)保護提出明確要求。 

　　2022年，全國國土空間規(guī)劃綱要編制完成，對全國國土空間作出全局安排，以“三調(diào)”及最新變更調(diào)查為統(tǒng)一底圖，優(yōu)先劃定耕地和永久基本農(nóng)田，帶位置分解下達各?。▍^(qū)、市）耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)。其中，嚴格落實耕地保護的優(yōu)先序，做到現(xiàn)狀耕地應(yīng)保盡保、應(yīng)劃盡劃，扣除必要合理情形后全部帶位置納入耕地保護任務(wù)，確保耕地實至名歸。與此同時，優(yōu)先將可以長期穩(wěn)定利用的耕地劃入永久基本農(nóng)田，并按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則通過“優(yōu)進劣出”優(yōu)化布局。可以說，綱要將最嚴格的耕地保護制度落實到國土空間規(guī)劃編制當中，確立了耕地尤其永久基本農(nóng)田的優(yōu)先保護地位，使之成為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。 

　　制度源于實踐，也將歸于實踐。 

　　這一年，各地從實踐層面提升耕地管控強度，逐級壓實耕地保護責任，強化對18億畝耕地紅線的整體保護，推動“嚴保嚴管”的耕地保護整體態(tài)勢基本形成。 

一攬子改革舉措讓18億畝耕地實至名歸 

　　糧安天下，地為根基。 

　　然而，違法違規(guī)占用耕地等問題屢禁不止，耕地“非農(nóng)化”“非糧化”一直沖擊著18億畝耕地紅線，威脅糧食安全。 

　　“18億畝耕地必須實至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田?！绷暯娇倳浺徽Z中的，“耕地保護要求要非常明確”。 

　　“實至名歸”就是要將“最嚴格”貫穿耕地用途管制始終，從嚴管控耕地特別是永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地或其他農(nóng)用地，確?！稗r(nóng)田就是農(nóng)田”。 

　　破解難題，仍需深化改革。 

　　“兩平衡一凍結(jié)”給出了解決方案：建設(shè)占用耕地實行占補平衡，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使用耕地實行進出平衡，違法占用耕地先行凍結(jié)儲備補充耕地指標。 

　　堅決遏制耕地“非農(nóng)化”，最佳方案就是各類建設(shè)盡量避免占用耕地，確需占用的嚴格落實占補平衡。 

　　2022年2月，自然資源部發(fā)布的第三批節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式推薦目錄中有23個典型案例，各地探索在工業(yè)廠房、基礎(chǔ)設(shè)施、新能源環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域推廣節(jié)地技術(shù)，通過立體空間綜合開發(fā)、城鎮(zhèn)低效用地盤活和集體建設(shè)用地挖潛等模式，實現(xiàn)了避免占用或盡量少占耕地?；鶎訉嵺`反復證明，節(jié)約就是最好的保護。落實最嚴格的耕地保護制度，需要與最嚴格的節(jié)約用地制度深度聯(lián)動，從規(guī)劃引領(lǐng)、計劃管理、標準控制、市場配置、存量盤活、供地改革、示范帶動、技術(shù)創(chuàng)新等用地全周期各環(huán)節(jié)改革創(chuàng)新，讓“耕地和永久基本農(nóng)田”真正成為不可突破的控制線。 

　　沁人心脾的稻花清香、生機盎然的綠色田野、拔地而起的農(nóng)民新居??廣東，全面推進墾造水田項目5年有余，將零散的旱地建成集中連片水田，有的已成網(wǎng)紅打卡點。至今，廣東省已開工建設(shè)水田43萬畝，完工38萬畝，驗收33萬畝，在還清16萬畝歷史欠賬的同時，保障了國家和省級175個重大項目實現(xiàn)水田占補平衡。 

　　從全國范圍來看，無論哪里遇到確需占用耕地的非農(nóng)建設(shè)項目，都要按照“占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田”的原則，補充同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地，確保可以長期穩(wěn)定利用。自然資源部組建以來，持續(xù)緊盯補充耕地的真實性，連續(xù)五年組織開展補充耕地集中核查，涉及項目17萬余個，查出存在問題比例占5.6%，對其中弄虛作假問題嚴肅查處。

　　2022年，耕地占補平衡管理進一步規(guī)范，建立實施了補充耕地全程監(jiān)管機制，對補充耕地項目選址論證、實施驗收、報備入庫和后期管護等方面從嚴從緊要求。同時，利用信息化手段加強監(jiān)管，升級改造耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)，全面啟用“三區(qū)三線”劃定成果應(yīng)用于項目審查，確保補充耕地真實可信。 

　　有效防止耕地“非糧化”，就是嚴控耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，確需使用耕地的落實進出平衡，保證可以長期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。 

　　從“三調(diào)”結(jié)果看，耕地減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國土綠化。按照進出平衡要求，對于耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，要在年度內(nèi)補足“同等數(shù)量、質(zhì)量”且“可以長期穩(wěn)定利用的耕地”。

　　耕地不合理流出，怎么辦？必須找補回來。要堅持良田糧用，鼓勵果樹林木上山上坡，推動“三調(diào)”查清的“可恢復耕地”逐步有序復耕，優(yōu)化農(nóng)用地布局，提高耕地生產(chǎn)能力。對于“非糧化”問題整治，一方面要依據(jù)自然地理格局，在國土空間規(guī)劃中明確恢復耕地空間；另一方面把握恢復節(jié)奏，科學合理制定恢復計劃，設(shè)置一定的過渡期，綜合考慮農(nóng)民意愿、經(jīng)濟社會發(fā)展條件、種植作物生長周期、市場狀況等因素穩(wěn)妥有序推進耕地恢復。 

　　耕地恢復與農(nóng)民利益密切相關(guān)，要切實尊重農(nóng)民意愿，堅決杜絕統(tǒng)一強行簡單恢復耕地。從實踐來看，也要注重綜合運用政策、市場、科技等手段處理好耕地保護與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民致富增收的關(guān)系。不少地方探索通過種糧經(jīng)濟補貼、農(nóng)業(yè)扶持政策、土地綜合整治、培育新型農(nóng)業(yè)主體、推進糧食全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展以及科技推廣應(yīng)用等方式提升規(guī)?；N糧效益，讓農(nóng)民愿意多種糧、種糧多獲利。 

　　基于此，2022年在全國范圍開展耕地流出問題排查整改工作中，各地按照統(tǒng)一部署“找回”耕地，對于不合理的耕地流出，實事求是地分類整改恢復，初步遏制了耕地不合理減少勢頭。 

　　其中，四川省導向明確，把進出平衡落實情況作為耕地保護黨政同責的重點內(nèi)容進行考核。河南省對照耕地流出圖斑進行系統(tǒng)研判，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成耕地“找回”一張圖，在查清原因的基礎(chǔ)上分類施策解決問題。廣西等地在推行糧食種植補貼的基礎(chǔ)上，探索培育水稻生產(chǎn)社會化服務(wù)主體，引入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體規(guī)?；N糧，采用生物技術(shù)整治零散土地推動集中連片復耕，實現(xiàn)了種糧效益和農(nóng)民收益雙提升。 

　　此外，各地統(tǒng)籌謀劃未來一個時期耕地恢復工作，湖南在耕地保護國土空間專項規(guī)劃編制中明確耕地恢復空間887萬畝，浙江在國土空間規(guī)劃編制中明確未來五年恢復耕地的數(shù)量和時序安排。

　　特別值得關(guān)注的是，2022年耕地進出平衡監(jiān)管系統(tǒng)正式啟動，運用衛(wèi)星遙感等現(xiàn)代信息技術(shù)和實地巡查等方式動態(tài)監(jiān)測耕地變化情況，并及時分析評估、分類處置，耕地“非糧化”監(jiān)管進入日常化、規(guī)范化和制度化軌道。 

　　說起智慧監(jiān)管，浙江“耕地智?！睉?yīng)用場景火了。 

　　“耕地智?！睉?yīng)用場景建設(shè)，包括耕地空間賬本、田長責任體系、鐵塔高位探頭、田長巡查處置四大功能模塊，形成“發(fā)現(xiàn)—核實—處置—銷號”全流程閉環(huán)管理處置體系。其中，全省現(xiàn)狀耕地、永久基本農(nóng)田、高標準農(nóng)田、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、耕地恢復潛力、耕地“非農(nóng)化”等相關(guān)數(shù)據(jù)集成在一張工作底圖上，建立起耕地空間數(shù)據(jù)庫；同時，利用“空間碼”數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)技術(shù)，打通審批、執(zhí)法等相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)和管理層級，實時更新耕地相關(guān)數(shù)據(jù)，建成可精準到每一塊圖斑的耕地資源空間“活賬本”。由此，“田長巡查、鐵塔探頭、衛(wèi)星遙感、無人機”四位一體的耕地信息化監(jiān)管鏈條成型，解決了耕地家底掌握不精準、用途變化不清晰等問題，可以實時動態(tài)監(jiān)管“非農(nóng)化”“非糧化”以及違法違規(guī)占用耕地行為。 

　　“人防+技防”的類似探索，在全國越來越多。 

　　2022年，年度國土變更調(diào)查重點圍繞耕地等地類變化監(jiān)測、特定專題或重點區(qū)域監(jiān)測等任務(wù)，使監(jiān)測成果及時應(yīng)用于耕地衛(wèi)片監(jiān)督、執(zhí)法督察和國土變更調(diào)查日常變更。 

　　當然，從根本上解決耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問題，需要探索多元化的耕地保護補償機制，充分調(diào)動基層組織和農(nóng)戶的積極性。 

　　山東，對耕地保護成效突出的20個縣（市、區(qū)）進行通報表揚，并給予3個億的資金獎勵和6000畝新增建設(shè)用地指標。獎勵資金全部用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中不低于70%用于村集體經(jīng)濟組織，允許用于田長制相關(guān)支出。 

　　江蘇，每年投入1億元，對耕地保護成效突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予200萬元獎勵，專項用于基本農(nóng)田建設(shè)與保護、耕地開發(fā)整理、耕地質(zhì)量保護與提升等。其中，不低于50%用于村級集體經(jīng)濟組織。 

　　安徽，綜合考慮各地田長制工作、遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”等工作情況，對成效突出的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）給予專項資金補償激勵。其中，不低于50%用于村級集體經(jīng)濟組織開展耕保相關(guān)工作。 

　　諸如此類探索，不同地方各有所重。總體來看，探索建立耕地保護激勵機制，就是為了提高耕地所有權(quán)人、承包權(quán)人、經(jīng)營權(quán)人和有關(guān)管理組織的積極性，鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者采取措施守住耕地數(shù)量，提升耕地質(zhì)量，改善農(nóng)田生態(tài)，守好用好每一寸耕地。 

　　推動“長牙齒”的耕地保護硬措施落地見效 

　　“實行耕地保護黨政同責”成為2022年中央一號文件中落實“長牙齒”的耕地保護硬措施一大亮點，“由中央和地方簽訂耕地保護目標責任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。” 

　　全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任，是實行黨政同責的基礎(chǔ)前提。 

　　2022年10月的廣西，各市一級田長收到“一封確保耕地不再減少的信”。信，從自治區(qū)田長辦公室發(fā)來。田長們迅速按照來信要求部署推進耕地保護相關(guān)工作。全面推行田長制以來，廣西依托“天、空、地、人、網(wǎng)”自然資源綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺，架構(gòu)起五級全覆蓋的網(wǎng)格化監(jiān)管體系，推動耕地保護責任逐級落實、落細。 

　　湖南，將“推行田長制”寫入省級土地管理法實施辦法和省政府工作報告，首次將耕地保護納入省政府真抓實干督查激勵和績效評估內(nèi)容。 

　　田長制，作為全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任的制度探索，已在全國26個省（區(qū)、市）落地生根。田長制考核，直接對各級田長也就是各級黨政主要負責人進行考核，為推進“黨政同責、嚴格考核、一票否決、終身追責”提供了制度載體。 

　　督察亮劍，執(zhí)法從嚴。2022年，督察、執(zhí)法與考核協(xié)同聯(lián)動，共同推動黨政同責到位。 

　　對31個省份發(fā)出督察意見書，約談36個地市政府負責人，公開通報45個典型違法案例??國家自然資源督察機構(gòu)聚焦省級政府耕地保護責任，對新增農(nóng)村亂占耕地建房、“大棚房”、侵占耕地挖湖造景、綠化造林和超標準建設(shè)綠色通道、永久基本農(nóng)田“非糧化”、補充耕地不實等突出問題，緊盯不放，一督到底。 

　　與此同時，突出“三區(qū)三線”劃定的真實性和實施的嚴肅性，持續(xù)深化耕地保護督察。對2022年1月以來地方政府制止耕地“非農(nóng)化”、防止“非糧化”職責履行和落實耕地占補平衡、進出平衡有關(guān)要求情況開展監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)重大典型問題及時采取督察措施，對有令不行、有禁不止、弄虛作假的，堅決督促地方整改糾正，嚴守耕地紅線。 

　　零容忍！執(zhí)法工作對違法行為持續(xù)保持高壓態(tài)勢，采取直接立案、聯(lián)合查處、掛牌督辦、公開通報等方式，及時發(fā)現(xiàn)、嚴肅查處違法占用耕地和永久基本農(nóng)田等違法案件。2022年，掛牌督辦7起、公開通報18起重大典型土地違法案件。督促地方自然資源主管部門履職盡責，嚴肅查處違法改變耕地用途實施非農(nóng)建設(shè)行為，要求最大限度恢復耕地種植條件，將相關(guān)責任人移送紀檢監(jiān)察機關(guān)追責問責，構(gòu)成犯罪的移送司法機關(guān)追究刑事責任。對于群眾舉報、媒體反映等渠道發(fā)現(xiàn)的違法用地線索，及時組織實地核查或督促指導核查，推動整改查處到位，守護耕地紅線。 

　　衛(wèi)片執(zhí)法工作按照“月清、季核、年度評估”新模式部署推進，對土地違法違規(guī)問題突出的8個縣（市）進行區(qū)域掛牌督辦。同時，加強外業(yè)抽查核實和實地督導，實施第三方監(jiān)督工作，發(fā)函警示并督促半年度達到或接近問責標準的地區(qū)抓緊整改，推動地方政府耕地保護主體責任落實。 

　　這一年，持續(xù)以“零容忍”態(tài)度堅決遏制新增亂占耕地建房問題。地方主動處置違反農(nóng)村亂占耕地建房“八不準”問題7497宗，自然資源部公開通報典型案例74宗，堅持早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處。 

　　“政貴有恒，治須有?！?。2022年，“牢牢守住18億畝耕地紅線”出現(xiàn)在黨的二十大報告里，“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”在中國式現(xiàn)代化進程中的分量越來越重。 

　　嚴守耕地紅線，“嚴”字值千鈞。因為，我們守的是國家和民族的生命線，是發(fā)展與安全的兜底線，也是應(yīng)對風險挑戰(zhàn)的基本線。未來征程，始終需要把握“最嚴格”的主基調(diào)，當好18億畝耕地紅線的堅定守護者、高質(zhì)量發(fā)展的有力推動者、人與自然和諧共生的堅決促進者。